Le monde politique parle souvent de bonne gouvernance, mais pour la société civile, les associations, les autres. Le rôle d'arbitre a des exigences que la politique semble ignorer. La bonne gouvernance, c'est aussi pour le gouvernement.

En période d’élection, il est toujours question des arbitres, ceux qui vont faire pencher la balance. On parle aussi de la posture du Président, à qui l’on attribue le rôle d’arbitre ou de joueur, en Vertu des grands principes, comme dirait Guy Béart, et on tranche rapidement, en vertu des grands sentiments, en demandant tout au futur élu.

Pour le développement durable, la question est ouverte et largement débattue de la configuration du Ministère qui en serait le garant. Quelle organisation administrative imaginer pour une Politique qui doit irriguer toutes les autres ? L’affaire n’est pas simple. Le développement durable, par nature, doit faire apparaître les contradictions dont nos politiques sont fécondes, surtout si l’on vient à les croiser, à les envisager d’une manière synthétique et non plus sectorielle. C’est un des mérites attendus de la Culture du développement durable, à instiller dans tous les ministères et services publics, pour ne parler ici que de l’Etat. C’est que les contradictions doivent apparaître au grand Jour, non pas pour montrer du doigt tel ou tel responsable, mais pour que l’on puisse en sortir, par le haut si possible. Rien ne serait pire que la non reconnaissance des conflits, qui empêche toute recherche de solutions innovantes, et pousse à choisir, au plus vite et dans la discrétion, la solution traditionnelle, ou celle portée par les plus gros intérêts.

Il faut donc que les conflits soient connus, pour être analysés, dépassés, ou tranchés en Connaissance de cause, et que l’on puisse ainsi en tirer tous les enseignements Utiles pour d’autres situations analogues qui pourraient se présenter.

C’est le sens du principe de Précaution, qui demande que les Risques soient mis sur la table, exposés, de manière à ce que les enjeux soient publics, et que la décision soit assumée par ceux qui l’ont prise. A défaut, ce sont des décisions occultes, prises par des groupes d’intérêts bien qu’elles engagent toute la société. 

Pour les ministères, c’est pareil. On parle d’arbitrages, mais faut-il encore que l’arbitre ne soit pas un joueur, ou qu’il ne soit pas engagé auprès d’une équipe. L’Etat actionnaire trouve ainsi ses Limites, ou alors l’Etat trop proche – ne serait-ce que par la culture dominante des dirigeants - de certains acteurs. Prenons deux exemples pour illustrer ce propos : ce sont souvent les mêmes écoles qui fournissent les Patrons des grands groupes et des ministères ; quant à la tutelle d’activités jugées stratégiques, comme l’aviation ou l’énergie, elle semble bien légère. On a cru que la présence de l’Etat à la tête des grandes entreprises de ces domaines, comme actionnaire et comme fournisseur de dirigeants, assurait en soi l'Intérêt général. Parlez-en aux riverains des grands Aéroports, et aux locataires d’immeubles HLM dotés d’un ruineux chauffage électrique, sans oublier les contribuables qui ont dû combler le trou béant laissé par les mauvaises affaires du Crédit Lyonnais. Une belle tutelle en Vérité !

L’Etat opérateur perd toute légitimité à arbitrer. On a cru que la seule manière de maîtriser la politique des grandes firmes était d’en être les patrons, mais c’est tout l’inverse : les entreprises « sous tutelle » font remonter leurs exigences vers leur tutelle, à leurs camarades d’école, nourris au même lait, et sans que les confrontations, légitimes, ne soient rendues publiques. L’Etat soi-disant Fort est l’otage des ses filiales pourrait-on dire, en noircissant le trait.

Il vaut bien mieux distinguer nettement les rôles, pour que la fonction stratégique et d’arbitrage de l’Etat soit pleinement assurée. Le mélange des genres a rendu nécessaire la Création d’autorités indépendantes, par exemple sur le contrôle du Bruit des Avions ou la régulation de l’électricité. Leur légitimité a souvent été mise en doute, et on peut penser que c’est L’Etat, et ses structures classiques ministérielles, issu de processus démocratiques, qui devrait assurer la police et les arbitrages. Mais il a perdu la confiance des partenaires, en prenant le parti de ses intérêts d’actionnaire.

Arbitrage renvoie aussi au Parlement, qui selon sa composition soutient ou non les propositions de l’exécutif, du gouvernement. On a souvent reproché au mode de scrutin proportionnel de donner un poids excessifs aux groupes considérés comme « charnière », arbitres qui peuvent faire tomber un gouvernement et font payer chèrement leur soutien. N’ayons pas d’Illusion, le phénomène se produit aussi avec le mode de scrutin majoritaire, mais sous une forme Différente. Chacun sait qu’il existe des groupes fondés sur des intérêts particuliers (agriculteurs, enseignants, professions de santé, etc.) ou une vision du monde (traditionnalistes, religieux intégristes, etc.) qui pèsent sur les élections : ce n’est pas dans l’assemblée qu’ils se manifestent comme charnière, mais avant, dans les Programmes des candidats et de leurs partis, où leurs revendications sont prises en compte bien au-delà de ce qu’ils représentent : c’est qu’ils peuvent être la charnière qui détermine le résultat dans chaque circonscription, et on sait que le mode de scrutin majoritaire tend à accentuer les mouvements d’opinion. Un écart très Faible, de 1 à 3 % pouvant faire basculer de nombreux sièges d’un bord à un autre. Mais à la différence des assemblées élues à la proportionnelle, les groupes charnière ne se voient plus : avec le scrutin majoritaire les conflits et les arbitrages sont internes à chaque grande formation, et ne se voient plus en plein jour.

Revenons au débat sur le ministère qui serait chargé du développement durable. Certains voudraient accroître sa puissance en élargissant ses responsabilités. Idée séduisante, mais dangereuse : imaginez qu’un éventuel ministre des transports et du développement durable doive choisir entre deux exigences, résolution d’un problème immédiat de transport d’une part, et un risque de dégradation à terme pour l’environnement d’autre part, avec les chauffeurs routiers dans la rue, pour donner un peu de piment au tableau. L’arbitrage se fera au sein de ses propres instances de décision, et ne sera pas porté devant le chef du gouvernement, comme ça l’est aujourd’hui. Il est vrai que la recherche d’une solution Intégrée est plus facile dans un seul et même ministère, mais la pression du moment risque bien de rendre cette facilité totalement virtuelle. Il en serait de même pour l’énergie, pour l’Agriculture et la pêche, le Tourisme, etc. Les conflits existent, et la recherche de voies nouvelles de développement en fera apparaître encore beaucoup : il faudra bien sûr rechercher des solutions intégrées, pour surmonter les contradictions, avec des approches originales, des rapprochements inattendus, et il est tentant de croire qu’une seule et même autorité y parviendra mieux que plusieurs, mais le risque est grand de voir le naturel revenir au galop dès la première alerte. Le développement durable est interministériel par nature, il touche aux territoires comme à la culture et à la fiscalité, à l’industrie et au Commerce extérieur, à l’éducation et à la diplomatie. C’est l’organisation d’une véritable collaboration interministérielle qu’il faut rechercher, une nouvelle manière de gouverner. La bonne gouvernance, ça concerne aussi le gouvernement.

Chronique mise en ligne le 19 avril 2007, à la veille de l'élection présidentielle, revue le 6 janvier 2010